סיפור מארגן

במדינת ישראל התפתח והתבסס משטר דמוקרטי שנשען במידה רבה על התשתית הרעיונית והמוסדית שנוצרה על-ידי התנועה הציונית והיישוב היהודי (בתהליך שכלל כמובן מקורות השפעה מעשיים ורעיוניים חיצוניים), לפני קום המדינה. לצד התגבשות מאפיינים דמוקרטיים בסיסיים כמו בחירות כלליות ושוות, תחרות פוליטית, עצמאות מערכת המשפט ועוד, התפתחות הדמוקרטיה הישראלית התאפיינה בבעיות, אתגרים ופגמים. בשיעור זה נתמקד בתחום שבו חשוב לזהות הן את הבעיות והן את ההתפתחות החיובית – זכויות האזרח בישראל.

דרך העיסוק בנושא זכויות האזרח נלמד גם על התפקיד המרכזי של מערכת המשפט בעיגונן במשטר הישראלי, וב”מהפכה החוקתית” של שנות התשעים. נציג את המורכבות הטמונה בהתפתחויות הללו מכמה נקודות מבט:

• הערך של עיגון זכויות האזרח במשטר הישראלי והכרה בתפקידה החיובי של מערכת המשפט בהתפתחות הזו.
• תופעת “משפוט החיים הציבוריים”, הבעייתיות הכרוכה בהעברת האחריות לקידום מטרות חברתיות למערכת המשפט, והגורמים לתופעה הזו. 
• ערכם של שדרוג מעמדן של זכויות האזרח במשטר הישראלי ושל יצירת סמכות הביקורת השיפוטית על חקיקה. 
• הביקורת שנמתחה על נטילת סמכות פסילת חוקים על-ידי בית המשפט מנקודת מבט התומכת בהגנה וקידום זכויות האזרח בישראל.

מסר מרכזי

המשבצת הזו נועדה לתת בסיס ידע להתפתחויות בדמוקרטיה הישראלית לאורך השנים – נקודות ציון של התקדמות, ונקודות ציון של נסיגה ופגמים. התוכן של המשבצת הזו הכרחי כבסיס לדיון במשבצת השלישית בחלק השלישי. בעשרות שנות קיומה של הדמוקרטיה הישראלית הלכה ונוצרה תשתית חוקתית-אוניברסלית למושג האזרחות הישראלית. לצד זאת, לאורך השנים אפיינו את הדמוקרטיה הישראלית אפלייה ואי-שוויון בין אזרחים בתוכה, על בסיס לאומי, מגדרי ומעמדי, שהשתנו בעקבות מאבקים פוליטיים ומשפטיים.

שאלה מסדרת

באיזה תחומים הושג שיפור בדמוקרטיה הישראלית, ובאיזה תחומים היו וישנם פגמים מהותיים.

שאלה מאתגרת

מה הבעיה בעובדה שהישגים דמוקרטים חשובים הושגו בדרך משפטית? (שאלה שמתאימה כהכנה לשער ה-3)

מהלך המערך

פתיחה:

מעבר על המצגת והסבר נוסף של המנחה:

המשטר בישראל – הישגים והתפתחויות דמוקרטיות (הסבר מלווה במצגת) (10 דקות)

• דמוקרטיה פרלמנטרית עם בית מחוקקים אחד.
• שוויון בפני החוק. 
• החלפה לא-אלימה של השלטון באמצעות בחירות דמוקרטיות.
• מערכת משפט עצמאית.
• תרבות דמוקרטית: השפעת תנועות חברתיות.

המשטר הדמוקרטי בישראל – חולשות ובעיות (5 דקות)

ייחודיות שיטת הבחירות: ארצית בלבד, ללא אזורי בחירה. ישראל היא בין המדינות היחידות בהן הבחירות לרשות המחוקקת לא כוללות מרכיב אזורי. חסידי הוספת מרכיב אזורי טוענים כי מהלך כזה:

• יגביר את מידת המחויבות של נציגי ציבור לבוחריהם ואת נכונותם לפעול בסוגיות המעסיקות אותם ביו
• יעודד מעורבות רבה יותר של הציבור בפוליטיקה.

חולשת הרשות המחוקקת.

חולשה זו קשורה בכמה מאפיינים של שיטת המשטר בישראל.

• באופן רשמי ועקרוני הכנסת היא הגוף שמייצג את ריבונות הציבור באמצעות נציגיו, היא מרכיבה את הממשלה, והממשלה היא גוף ביצועי שנדרש לתת לכנסת דין וחשבון. אולם בפועל הכנסת נשלטת על-ידי הממשלה, בעיקר משום שככלל הצבעת סיעות הקואליציה (המהוות כמובן רוב) מוכתבת מראש על-ידי יוזמות והחלטות הממשלה.
• הכנסת היא בית-נבחרים קטן (מבחינת מספר הנציגים) יחסית לבית-נבחרים במדינות דמוקרטיות עם גודל אוכלוסין דומה. כמו-כן, חלק מחברי הכנסת – שרי הממשלה – הם חברי כנסת במשרה חלקית בלבד, ועיקר זמנם ופועלם נתון לעבודה הממשלתית.

חולשה והיעדר אוטונומיה של השלטון המקומי

היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בישראל מתאפיינים בריכוזיות רבה, ולעומת מדינות האיחוד האירופי עצמאות השלטון המקומי בישראל מצומצמת. כמו-כן, מעמד השלטון המקומי אינה מעוגן בחוק-יסוד. תומכי הרחבת עצמאות השלטון המקומי מנקודת ראות דמוקרטית טוענים כי היא תגדיל את הייצוגיות והיענות השלטון לצרכי האזרח, תסייע להרחיב את המעורבות האזרחית, וכי היא חיונית כאמצעי נוסף לביזור הכוח השלטוני.

הממשל הצבאי על הערבים אזרחי ישראל

מעמדם האזרחי של רוב הערבים אזרחי ישראל היה, עד שנת 1966, מוגבל ביותר. תחת הממשל הצבאי זכויותיהם היו מוגבלות – בעיקר חופש התנועה, העיסוק, וההתאגדות (הרחבה בשיעור מס’ 8).

ירושת חקיקה מהשלטון הבריטי בארץ

המשטר הישראלי אימץ מהמנדט הבריטי חוקים רבים, וחלקם מעניקים לממשלה או לכנסת סמכויות מרחיקות לכת הפוגעות בזכויות כמו חופש הביטוי, חופש ההפגנה, זכות הקניין (הפקעת מקרקעין) וחופש ההתאגדות. החקיקה הבריטית המרכזית בהקשר הזה היא “תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945” שנחקקו כחלק מניסיון השלטון הבריטי לדכא תסיסה ופעולות צבאיות (מצד היישוב היהודי והערבים). הן כללו, בין היתר, הוראות כנגד הגירה בלתי-חוקית, מערכת בתי- דין צבאיים המוסמכת לשפוט אזרחים ללא זכות ערעור, סמכויות חיפוש ומעצרים נרחבות, איסור על פרסום ספרים ועיתונים, הריסת בתים, מעצר מינהלי ללא משפט וללא הגבלת זמן, סגירת שטחים והטלת עוצר. חלק ניכר מהתקנות בוטל או שונה בכל הנוגע ליישומן בשטח מדינת ישראל, ואילו בשטחים התקנות עומדות בתוקפן המלא עד היום.

אנחנו מציגים את החולשות הללו בצורה תמציתית כדי לראות את התמונה הרחבה, אבל לא מעמיקים בהן. נתמקד בבעייתיות הנוגעת לזכויות אזרח בישראל.

זכויות אזרח – הסבר מקדים (מלווה במצגת):

זכויות פרט, זכויות פוליטיות, זכויות חברתיות.

הסבר למרצה: תומאס מרשל הבריטי נחשב לאחד המנסחים החשובים של התפיסה הליברלית של אזרחות בדמוקרטיה מודרנית. לתפיסתו, אזרחות היא מקבץ של זכויות המיועד להגן על הפרט במדינה המודרנית, גם מפני פגיעה על ידי פרטים אחרים, וגם מפני פגיעתה של המדינה. מרשל הבחין בין שלושה סוגי זכויות שהתפתחו בתקופות שונות – אזרחיות, פוליטיות וחברתיות, שמצבן מהווה מבחן ישיר לכל דמוקרטיה באשר היא. הזכויות האזרחיות של המאה ה-18 (זכויות פרט), העניקו לאזרחים הגנה מפני שרירותו של השלטון והגנו על הזכויות הבסיסיות ביותר של כבוד האדם וחופש הביטוי. בית המשפט הוא המוסד שנועד להגן על זכויות הפרט. הזכויות הפוליטיות נוגעות ליכולת של האדם ליטול חלק בעיצוב מדיניות המוסדות השלטוניים או להשפיע על המדיניות באמצעות בחירת נציגים למוסדות השלטון. שתי הזכויות הפוליטיות המרכזיות הן הזכות לבחור ולהיבחר. הן התרחבו בתהליך הדרגתי, ממצב של אוליגרכיה מצומצמת של גברים בעלי רכוש, לזכות הצבעה כללית לכל הגברים, ומשם – בעקבות מאבקים נחושים – לזכות הצבעה כללית לכלל האזרחים והאזרחיות.  הזכויות החברתיות נוגעות ליכולת של אדם לחיות ברווחה וברמת חיים התואמת את הסטנדרטים של החברה בה הוא חי, וליטול חלק בחיים התרבותיים שלה. כך זכויות כמו הזכות לחינוך, הזכות לטיפול רפואי, והזכות לביטוח סוציאלי שהעניקה הגנה מפני משבר כלכלי, שולבו לתוך מושג האזרחות בתהליך הדרגתי שהגיע לשיאו בעידן מדינת הרווחה ברבע השלישי של המאה העשרים. הסדרים ומוסדות שנוצרו עם התפתחות מדינת הרווחה הם שמקנים את הזכויות החברתיות ודרכם ניתן להרחיב אותן.

זכויות אזרח – עבודה בקבוצות:

כל קבוצה מקבלת קטע קריאה שמציג תמונת מצב של זכויות אזרח בישראל מזוויות שונות, ושאלות לדיון. הנושאים: פגיעה בזכויות חברתיות של בדואים בנגב; הפרדה מגדרית בכפייה במרחב הציבורי; תמונת מצב של החתירה לשוויון לקהילת הלהט”ב.

• קבוצה א’: הפרדה מגדרית בתחבורה הציבורית בישראל.
• קבוצה ב’: הזכות לחינוך של ילדים בדואים בנגב.
• קבוצה ג’: זכויות להט”ב.

התכנסות ודיון המשך (10 דקות)

נוסף על הדיון שיתפתח על בסיס המקרים שעליהם החניכים עבדו בקבוצות, מומלץ לפתח דיון על גורמים שמגבילים קידום של זכויות אזרח בישראל: רובנו מכירים בחשיבות הבסיסית של זכויות אזרח, ואף על-פי כן הדיון שלנו בנושא כולל גם שיקולים, הנחות וגישות שמובילים אותנו לעיתים לתמוך בפגיעה בזכויות. בואו ננסה לברר מהם השיקולים הללו. אפשרויות מרכזיות:

• העדיפות האוטומטית הניתנת לשיקולי ביטחון לאומי.
•  יחס חשדני ועוין כלפי ערביי ישראל.
• התנגשות עם צביון יהודי-דתי של המרחב הציבורי.
• הקשר שבין שיח זכויות לביקורת על המדיניות הממשלתית.
• ניכור כלפי קבוצות תרבותיות, אתניות או דתיות שונות וכלפי אוכלוסיות שוליים, שמונע או מחליש סולידריות במישור האזרחי.

צפייה בקטע מהסדרה “שופטים בשר ודם”

1. צפייה בקטע מהסדרה “שופטים בשר ודם” – פרק 4 – חלק א’ (זמין ביוטיוב כאן 11) (בג”ץ קול העם, איסור ענישה גופנית על-ידי הורים – 0:48 עד 7:52). בנוגע לבג”ץ קול העם (1954) חשוב לציין –

•  את חשיבותם המרכזית של חופש הביטוי וחופש העיתונות במשטר דמוקרטי.
• ב. שהבסיס למעמדן של שתי הזכויות הללו במשטר הישראלי ניתן בפסיקה תקדימית של בג”ץ – לא במסגרת חוקה, ולא במסגרת חקיקה רגילה.

המשך צפייה אפשרי: בג”ץ אליס מילר – 15:54 עד 20:33

הרחבה:

נוסף על חופש הביטוי, חופש העיתונות, והרחבת התחולה של עקרון השוויון בין גברים לנשים (שפגשנו בקטע מהפרק שראינו), זכויות אזרח נוספות (או היבטים מסוימים שלהן) עוגנו במערכת החוק הישראלית באמצעות פסיקה תקדימית, ביניהן הזכות להליך הוגן, הזכות לשלמות הגוף, וחופש ההתאגדות. המשפטן מנחם מאוטנר סיכם עמדה מקובלת בנוגע לחלקו הדומיננטי של בית המשפט העליון בקידום זכויות האזרח בישראל כך: “עד 1992 פיתח בית המשפט העליון משפט חוקתי, שדומה שאפשר לומר שבמשפט הישראלי מתקיים קונסנסוס באשר להישגיו הגדולים. כיצד הגיע בית המשפט להישגים האלה? תשובה: הוא פיתח את המשפט החוקתי “על גבו” של המשפט המינהלי, היינו פסקי הדין החוקתיים נכתבו בעתירות שהוגשו נגד רשויות המינהל של המדינה.”

הסבר רקע: תפקידו המרכזי של בית המשפט קשור בשלוש תופעות בהתפתחות הפוליטית בישראל: היעדר חוקה פורמלית, היעדר חקיקה שמעגנת בחוק את הזכויות, ו”משפוט החיים הציבוריים” (או “משפטיזציה”).

ראשית, על אף ההצהרה המפורשת במגילת העצמאות על כך שתיקבע חוקה לישראל עד 1 באוקטובר 1948, הדבר לא נעשה. במקום זאת, נקבעה “פשרת הררי” או “החלטת הררי”: החלטת הכנסת הראשונה מיוני 1950 להטיל על וועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה, כאשר “החוקה תהיה בנויה פרקים-פרקים באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה”. היא היוותה פשרה בין אלו שתמכו בניסוח חוקה לבין המתנגדים לכך. ההחלטה לא קבעה מועד להשלמת החוקה, לא פירטה את רשימת הנושאים בהם תצטרך החוקה לעסוק, וכיצד יוחלט על תוקפה הפורמלי של החוקה (אם בהליך מיוחד בכנסת, במשאל-עם או בדרך אחרת).

שנית, חלק מצומצם בלבד מזכויות האזרח בישראל, שלא עוגנו כאמור בחוקה עם מגילת זכויות, הוכנסו למערכת החוק הישראלית על-ידי חקיקה של הכנסת. אומנם ב-1992 נחקקו שני חוקי-יסוד – חופש העיסוק וכבוד האדם וחירותו – אולם רוב הזכויות אינן כלולות בו, והתפיסה המכלילה ב”כבוד האדם” זכויות ועקרונות נוספים לא מופיעה בנוסח החוק, אלא היא פרשנות שננקטה בפסקי דין של בית המשפט העליון במהלך המחצית השנייה של שנות התשעים.  

ההיבט השלישי: ניתן לראות את התחזקות מעורבות בית המשפט בסוגיות חברתיות ופוליטיות כחלק מתופעת “משפוט החיים הציבוריים” (מומלץ לקרוא כרקע את הטקסט של יצחק גלנור ודנה בלאנדר במקראה). “משפוט פירושו הנחה מקדימה […] שלפיה מחלוקת מסוימת שהוסדרה קודם לכן במסגרות חברתיות, כלכליות, פוליטיות, תמצא את פתרונה בפסיקה [משפטית]. […] משפוט הפוליטיקה פירושו העתקת זירת ההתגוששות של השקפות עולם ושל אינטרסים לממלכת הפסיקה. […] ההקשר הרחב הוא שהחברה הישראלית אינה מצליחה להסתדר עם כלים קונוונציונליים של שיח ושיג, של נוהל מקובל ושל פשרות והכרעות שאינן חותרות ל”גזר דין” אלא מושגות במסגרות חוץ־משפטיות.”

שאלה למחשבה (הדיון יבוא בחלק הבא): מהי לדעתכם משמעות העובדה שמערכת המשפט נטלה חלק מרכזי בעיגון זכויות אזרח במערכת החוק הישראלית?

המהפכה החוקתית

חלקו של בית המשפט העליון בהשפעה על מקומן של זכויות אזרח במערכת החוק הישראלית עלה מדרגה בשנות התשעים, במסגרת מה שמכונה “המהפכה החוקתית”. מדובר באירוע ותהליך היסטוריים מורכבים, ולא נוכל בשיעור הזה להקיף אותו מכל  הזוויות. עם זאת, הוא מאפשר להבין את הקשרים המורכבים שבין השאיפה לקידום זכויות אזרח למאפיינים שונים של הפוליטיקה הישראלית, והיכרות בסיסית איתו חיונית עבור כל דיון על משבר הדמוקרטיה הישראלית בהווה (דבר שנעשה בהמשך הקורס).

מהי המהפכה החוקתית?

המהפכה החוקתית היא תהליך שנשען על שתי התפתחויות מרכזיות:

• חקיקת שני חוקים – “חוק יסוד: חופש העיסוק”, ו”חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו” ב-1992.
• פרשנות שופטי בית המשפט העליון (ובראשם אהרון ברק, שבמחצית שנות התשעים החל לכהן כנשיא בית המשפט העליון וטבע את המושג “המהפכה החוקתית” בהקשר הישראלי) לחוקים אלו בכמה פסיקות במהלך שנות התשעים, פרשנות שביטאה תפיסה דומיננטית חדשה במערכת המשפט בישראל.

לפני שנפרט, השורה התחתונה היא זו: התוצאה המשולבת של שתי ההתפתחויות הללו היתה שהביקורת השיפוטית של בית המשפט העליון חלה מעתה גם על חקיקת הכנסת, ולא רק על החלטות מנהליות של הממשלה וגופים מנהליים כמו שהיה עד כה. כלומר, בעקבות המהפכה החוקתית בית המשפט העליון יכול לבטל חוק של הכנסת אם במסגרת הליך משפטי משתכנעים השופטים כי יש בו פגיעה חמורה בזכויות המוגנות בשני חוקי-היסוד של 1992. נוסף על כך, בית המשפט גיבש תפיסה לפיה חקיקת שני החוקים מחוללת מהפכה שפירושה הוא שלמדינת ישראל יש חוקה, שמטילה מגבלות על סמכות הרשות המחוקקת. סמכות בית המשפט להגביל את מעשה החקיקה של הכנסת על-מנת להגן על זכויות אדם – ובכך לפגוע לכאורה בעיקרון ריבונות העם – עומדת מאז בלב המחלוקת ציבורית בנושא, גם כיום. יש שרואים במהפכה החוקתית שלב מרכזי בתהליך רחב יותר של התגברות האקטיביזם השיפוטי שהחל בשנות השמונים, כלומר תהליך שבו בית המשפט הישראלי נעשה מעורב ופעיל יותר בהחלטות ומהלכים של הממשלה והכנסת.

פירוט:

• חידוש בולט ראשון בשני חוקי-היסוד הללו היה העובדה שהם היו חוקי-היסוד הראשונים שהוקדשו במיוחד לעיגון זכות אזרחית, בעוד שחוקי היסוד שנחקקו עד אז עסקו במוסדות המשטר הישראלי (אם כי, חוק-יסוד הכנסת כלל זכויות פוליטיות מרכזיות כמו הזכות לבחור ולהיבחר). 
• החידוש השני היה חשוב לא פחות מבחינת השלכותיו: שני החוקים כללו סעיפים שקובעים תנאים מהותיים (ולא רק פרוצדוראליים) שחייבים להתמלא על-מנת שהכנסת תוכל לחוקק חוק שפוגע בזכויות המוגנות בחוקים החדשים: “אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש […]”. סעיפים אלה מכונים לעתים “פסקת הגבלה” (לא לבלבל אותם עם “פסקת ההתגברות”).
• המרכיב השני במה שמכונה “המהפכה החוקתית” הוא שינוי חשוב בתפיסת בית המשפט את משמעות חקיקת שני החוקים ואת תפקידו שלו במשטר הישראלי. בפסיקת בית המשפט העליון בתיק בנק המזרחי (1995) (הסוגייה הספציפית של התיק המשפטי הזה לא חשובה בהקשר הנוכחי), קבעו השופטים כי מעמד חוקי-היסוד החדשים (ואולי גם של חוקי-יסוד בכלל) עליון לעומת חוקים רגילים, ונשיא בית המשפט העליון הנכנס דאז, אהרון ברק, טען כי חוקי-היסוד של ישראל מהווים חוקה. כמו-כן נקבעה באותו פסק דין הלכה כי לגבי חוק רגיל (שאינו חוק-יסוד), “בית־המשפט הוא המוסמך לבחון אם חוק אכן עומד בתנאי פיסקת ההגבלה, ואם לא – להכריז על בטלותו.” 
• פסיקות מאוחרות יותר חוללו שינוי נוסף המהווה חלק מהמהפכה החוקתית: פרשנות חוק-יסוד כבוד האדם וחירותו באופן שכולל בו זכויות שאינן כתובות בו במפורש, כמו הזכות לשוויון וחופש הביטוי.

בית המשפט וקידום זכויות אדם בישראל

המחלוקת הציבורית שעוררה המהפכה החוקתית מאז ועד היום נגעה בעיקרה ללגיטימיות של המעורבות הגדולה יותר של מערכת המשפט בסוגיות ציבורית, ובשאלת איזון הכוח והסמכויות בין הרשויות (בכך נכללות מחלוקות הנוגעות להתרחשותה של המהפכה החוקתית: האם הכנסת חוללה אותה באמצעות חוקי-היסוד של 1992 או שבית המשפט נטל סמכות בעצמו באופן לא לגיטימי? האם בכך שבית-המשפט הצהיר על כך שלישראל יש חוקה הוא חרג מסמכותו?)

 אבל חשוב לעסוק גם בשאלות אחרות, שלא ניתן אמנם לנתק אותן מהנושא הזה, אבל הן יוצאות מנקודת המבט של זכויות האזרח בישראל. 

שאלות אלו הן:

• האם בעקבות הסמכות שנטל או קיבל בית המשפט העליון במהפכה החוקתית, הוא מגן ביעילות על זכויות אדם בישראל? 
• האם הסמכויות הללו חיוניות להגנה על זכויות אזרח בישראל?
• האם הרחבת האקטיביזם של בית המשפט בדרך שסללה המהפכה החוקתית היא דרך נכונה ויעילה לחזק את ההגנה על זכויות אדם בישראל? 
• האם יש דרך נכונה יותר לפעול לקידום זכויות אדם בישראל?

עם השאלות נתמודד בעזרת כמה קטעי קריאה המייצגים עמדות שונות ביחס אליהן.

טענה עקרונית לסיום:

הצבעה על שיפורים בדמוקרטיה לא נובעת מעמדה של טפיחה על השכם, אלא נועדה ללמד שיעור על עצם היכולת ההיסטורית להתקדם בהיבטים שונים בדמוקרטיה.

---

בחזרה לגוף המערך ⇈